Tiedon monet roolit poliittisessa päätöksenteossa

Tiedon merkitys päätöksenteossa on Suomessa muuttunut nopeasti. Tiedon etsiminen erilaisten kokeilujen avulla on lisääntynyt, ja strategisen päätöksenteon vaatimukset taas korostavat sitä, että osa tiedosta täytyy sivuuttaa. Silti tietoon perustuvan päätöksenteon ihanteen voi nähdä vahvistuneen viime vuosina.

 Tämän jutun voit kuunnella myös äänikirjana, kesto 17:51.

 

Vieläkö muistatte tilanteen ennen kevään 2015 eduskuntavaaleja? Eripurainen hallitus äänesti omia esityksiään vastaan, ja jopa pääministeri Alexander Stubb julisti poliittisen päätöksenteon olevan rikki. Poliittinen päätöksenteko nousikin yhdeksi vaalikeskustelujen teemoista sisällöllisempien kysymysten oheen.

Kun Sipilän hallitus julkaisi keväällä 2015 hallitusohjelmansa Ratkaisujen Suomi, hallitus vakuutti päätöksentekokykyään: ”Hallitus on uudistuksiin kykenevä ratkaisujen hallitus, joka vahvistaa luottamusta”. Vaikka hallituksen suurimman reformin soten farssimaiseksi käynyt valmistelu kenties viestii muuta, on poliittisessa päätöksenteossa tapahtunut muutoksia verrattuna neljän vuoden takaiseen tilanteeseen. Päätöksenteko – siis kyky viedä läpi poliittisia päätöksiä – on myös uudella tavalla noussut politiikan agendalle.

Poliittisessa päätöksenteossa on tapahtunut tiedon näkökulmasta kiinnostavia muutoksia.

Kuluneen neljän vuoden aikana poliittisessa päätöksenteossa on tapahtunut tiedon näkökulmasta kiinnostavia muutoksia. Vaikutusarviointi tietoon perustuvan päätöksenteon (tai ”näyttöperusteisen päätöksenteon”, kuten sitä toisinaan kutsutaan) muotona on vahvistunut, hallituspolitiikassa pyritään strategisuuteen, ja kokeilukulttuuria on kehitetty. Millaiseen käsitykseen tiedon ja päätöksenteon suhteista nämä siirtymät perustuvat, ja millaisia laajempia muutoksia tiedon roolissa päätöksenteossa ne heijastavat?

Muutosten juuret ulottuvat paljon nykyisen hallituksen kautta pidemmälle. Niiden perusta on laajan kansallisen ja kansainvälisen toimijajoukon suosituksissa, selvityksissä, raporteissa ja keskusteluissa. Yhtä kaikki väitän, että päätöksentekoon ja erityisesti tiedon rooliin päätöksenteossa liittyvät muutokset ovat viimeisen muutaman vuoden aikana kiihtyneet.

Tekstini perustuu laajaan asiakirja- ja haastatteluaineistoon, joka on osa Helsingin yliopiston tutkijakollegiumissa toteutettavaa tutkimushankettani Missing ”Plan F” – A battle between knowledge, economy and equality in the changing welfare state. Asiakirjat koostuvat erityisesti strategista päätöksentekoa ja kokeilukulttuuria valmistelevista raporteista, tutkimuksista ja muistioista. Haastateltavat ovat henkilöitä, joilla on keskeinen rooli tiedon ja politiikan suhteiden määrittelyssä: valtionhallinnon virkamiehiä, poliitikkoja, konsultteja, tutkijoita.

Vaikutusarviointi: mahdollisimman tarkkaa tietoa politiikan vaikutuksista

Vaikutusarvioinnit ovat yksi tietoon perustuvan päätöksenteon muoto. Tietoon perustuvan päätöksenteon kantava ajatus on, että poliittisen päätöksenteon tulisi perustua parhaaseen saatavilla olevaan tietoon. Taustalla on optimistinen käsitys tieteen kyvystä tuottaa vastauksia rajattuihin politiikan kysymyksiin, kuten ”millaisia vaikutuksia reformilla x on ihmisryhmiin y ja z”.

Sipilän hallituksen aikana on eduskunnassa ja julkisessa keskustelussa on kiinnitetty varsin paljon huomioita politiikkatoimenpiteiden vaikutuksiin ja niiden arviointiin. Hallitusta on kritisoitu vaikutusarviointien tekemättä jättämisestä tai siitä, ettei se ole piitannut niiden tuloksista. Professorit ja tutkijat ovat esimerkiksi kritisoineet hallitusta talouskuripolitiikan sukupuolivaikutusten sivuuttamisesta.

Huomion kiinnittyminen vaikutusarviointien puutteisiin kertoo kuitenkin myös siitä, että vaikutusarviointien merkitys politiikassa on kasvanut. Tämä puolestaan kertoo tietoon perustuvan päätöksenteon vahvistumisesta.

Moni muutos tukee tätä vahvistumista. Vuonna 2015 perustettu lainsäädännön arviointineuvosto on kiinnittänyt huomiota lakiesitysten vaikutusarviointien laatuun. Eduskunnan tietopalvelu on parantanut etenkin oppositiopuolueiden mahdollisuuksia teettää itse laskelmia vaikutusarvioinneista. Vaikutusarviointien menetelmiä ja prosesseja, esimerkiksi talousarvion sukupuolivaikutusten arviointia, on kehitetty useiden hankkeiden turvin.

Haastattelut ministeriöissä tosin paljastavat myös, että ylityöllistetyt virkamiehet kokevat välillä kohtuuttomaksi vaatimukset arvioida nopeasti mutta laadukkaasti lakiesitysten tulonjako-, sukupuoli-, eläkeläis- ja lapsivaikutukset.

Vaikutusarvioinnit antavat parhaiten tietoa vaikutuksista tilanteessa, jossa ympäristö ei olennaisesti muutu.

Arviointimenetelmät ja käytettävissä olevat aineistot kehittyvät kaiken aikaa ja antavat entistä tarkempaa tietoa politiikkatoimenpiteiden vaikutuksista. Esimerkiksi mikrosimulointi mahdollistaa laskelmat sosiaaliturvaetuuksien ja verotuksen muutosten taloudellisista vaikutuksista. Myös laadullisempia menetelmiä on kehitetty, ja ylipäätään arviointiprosesseja on pyritty virtaviivaistamaan. Staattisten mallien lisäksi on kehitetty käyttäytymisvaikutusten, kuten työllisyysvaikutusten arviointia.

Silti vaikutusarvioinnit antavat parhaiten tietoa vaikutuksista tilanteessa, jossa ympäristö ei olennaisesti muutu. Vaikutusarviointeihin nojaavaa tietoon perustuvaa päätöksentekoa onkin kritisoitu siitä, että se ei sovi monimutkaiseen ja nopeasti muuttuvaan maailmaan, jonka ongelmat ovat ”viheliäisiä” ja jossa kaikki ratkaisut sisältävät paljon epävarmuuksia. Seuraavaksi tarkastelen kahta tapaa kehittää päätöksentekoa nimenomaan tällaisessa kontekstissa.

Strateginen päätöksenteko: tiedon hallintaa poliittisen johtajuuden keinoin

Päätöksenteon mentyä väitetysti ”rikki” edellisen hallituskauden lopulla aika näytti kypsältä muutokselle: siirtymiselle kohti ”strategisempaa” päätöksentekoa. Tätä muutosta valtionhallinnossa oli jo valmisteltu useamman kehittämishankkeen voimin ja sitä olivat Suomelle suositelleet sekä Sitra että OECD.

Sipilän hallituksen ohjelma Ratkaisujen Suomi oli ensimmäinen strateginen hallitusohjelma Suomessa. Edellisiin hallitusohjelmiin verrattuna se on selvästi lyhyempi ja sisältää yksityiskohtaisten politiikkatoimien sijaan kuusi suurta, strategista tavoitetta.

Ratkaisujen Suomi noudatti Valtion ohjausjärjestelmän kehittämishanke OHRAn suosituksia. OHRAn loppuraportissa linjattiin tavoitteeksi, että ”hallituksella on yksi strategiaprosessi, jota tuetaan johdonmukaisesti tiedolla”.

Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että hallituksella on 3–5 suurta poikkihallinnollista politiikkatavoitetta. Tavoitteet puolestaan on sidottu tiukasti valtiontalouden raameihin.

Strategisen ohjauksen tarvetta on perusteltu sillä, että aiempien hallitusten aikana hallituspuolueiden keskinäisen luottamuspulan vuoksi hallitusohjelmista on tullut pitkiä ja yksityiskohtaisia. Tämä on tehnyt niistä joustamattomia muuttuvissa tilanteissa, ja myös niiden toimeenpano on ollut vaikeaa. Strategisen hallitusohjelman tarkoitus on sen sijaan olla hallituksen visionomainen tahdonilmaus. Siihen nähden Sipilän hallitusohjelma kärkihankkeineen on edelleen suhteellisen pitkä, mutta muutos edelliseen hallitusohjelmaan nähden on silti huomattava.

”Strateginen ketteryys” poliittisessa päätöksenteossa perustuu näkemykseen, jonka mukaan modernien yhteiskuntien lisääntyvä kompleksisuus edellyttää uudenlaista poliittista hallintaa. Strategisen hallitustyöskentelyn kehittämisessä mukana ollut haastateltava kuvaa tilannetta näin:

Meillä on tämmöinen ilmaisu kuin norpan kynsi. Ei ajauduta puhumaan norpan kynsistä, koska vaikka norppa on hieno eläin ja tärkeä, niin Suomen kohtalo kansakuntana ei riipu siitä, mitä norpan kynnelle tapahtuu, vaan se riippuu muista asioista. […] Yksityiskohdat on sellaisia, että yksittäinen kansanedustaja voi hallita ne. Sä voit olla Suomen paras norpankynsiasiantuntija, ja sä voit saada kannatusta norppapiireissä jos sä ajat sitä eteenpäin. Mutta ei kukaan kansanedustaja voi olla Suomen talouskasvun erityisasiantuntija. […] Kysymys on siitä, että minkälaisilla mekanismeilla me voidaan koko ajan palauttaa keskustelua niihin isoihin juttuihin, jotka on yleensä tosi vaikeita ja monimutkaisia, jolloin ne ei ole miellyttäviä ongelmia poliitikoille.

Vaikeita ja viheliäisiä ongelmia koskeva päätöksenteko monimutkaisessa ja nopeasti muuttuvassa maailmassa edellyttää päätöksentekijöiltä strategista poliittista johtajuutta ja siihen liittyvää erityistä suhdetta tietoon. Poliitikkojen tulee kyetä sivuuttamaan suuri osa saatavilla olevasta tiedosta ja keskittymään siihen, mitä pidetään tärkeänä. Strateginen poliittinen johtajuus ei perustukaan tietoon faktoista, vaan tietoon siitä, miten suodattaa tärkeät asiat merkityksettömistä yksityiskohdista.

Konkreettinen esimerkki tästä on tutkijoiden Sipilän hallituskauden alussa tekemä tutkimukseen perustuva analyysi hallitusohjelman sukupuolivaikutuksista. Joukko professoreja ja tutkijoita kritisoi Sipilän hallitusohjelmaa pian sen julkaisemisen jälkeen sukupuolten tasa-arvon sivuuttamisesta sekä siitä, että talouskuripolitiikallaan hallitus heikentää sukupuolten tasa-arvoa. He myös julkaisivat kritiikkinsä avoimena kirjeenä.

Vaikka vetoomus herätti runsaasti julkista keskustelua, sillä ei ollut ainakaan välittömiä vaikutuksia: hallitus jatkoi ohjelmansa eteenpäin viemistä. Tietoa oli tarjolla, mutta sukupuolivaikutukset olivat hallitukselle yksityiskohta, jotka se päätti sivuuttaa voidakseen edetä strategisissa tavoitteissaan. Tässä kontekstissa julkisen talouden leikkaukset määriteltiin tärkeiksi kysymyksiksi, kun taas leikkausten sukupuolivaikutukset olivat hallitukselle norpan kynsi.

Kokeilukulttuuri: yrittäjämäisyyttä päätöksentekoon

Strategisen päätöksenteon ohella Sipilän hallitus on omaksunut toimintatavakseen kokeilukulttuurin. Sen tarkoitus on parantaa päätöksenteon tietopohjaa politiikkakokeilujen avulla. Määräaikaisten, usein paikallisten kokeilujen avulla tuotetaan tietoa politiikkatoimien vaikutuksista ennen niiden laajentamista, vakiinnuttamista – tai hylkäämistä.

Kuten strateginen päätöksenteko, myös kokeilukulttuuri perustuu ajatukseen maailman monimutkaisuudesta. Viheliäisten, poikkihallinnollisten ongelmien ratkaiseminen nopeasti muuttuvassa ympäristössä on riskialtista ja epävarmaa. Tällaisia ongelmia koskeva tietokaan ei voi tarjota päätöksentekijöille selkeitä vastauksia.

Vaikka Suomessa politiikkakokeiluja on tehty jo aiemmin, tärkeä sysäys systemaattiselle kokeilukulttuurin kehittämiselle oli Sipilän hallitusohjelma, jonka yksi strateginen painopiste oli ”digitalisaatio, kokeilut ja normien purkaminen”. Pitkän aikavälin tavoite on, että ”Suomen ketterää uudistumista tuetaan luottamukseen, vuorovaikutukseen ja kokeilujen hyödyntämiseen perustuvalla johtamiskulttuurilla”.

Kokeilukulttuuri sisältää kolme tasoa: hallituksen tavoitteita tukevat strategiset kokeilut, tiettyihin alueisiin tai teemoihin liittyvät kokeilukeskittymät, sekä pienet ruohonjuuritason kokeilut. Perustulokokeilu lienee tunnetuin hallituksen kokeiluista. Toisin kuin muut hallituksen strategiset kokeilut, perustulokokeilu perustuu vahvasti tieteelliseen tutkimukseen ja koeasetelmaan. Suurin osa kokeiluista on kuitenkin pieniä, paikallistasolta lähteviä kokeiluja, kuten maksuton päivähoito Liperin kunnassa sekä susien salametsästyksen vähentämiseen pyrkivä vuorovaikutushanke.

Politiikkakokeiluja on toteutettu pitkään etenkin Yhdysvalloissa ja Iso-Britanniassa. Viime vuosikymmenen aikana ne ovat levinneet nopealla tahdilla kymmeniin maihin. Leimallista politiikkakokeiluille on tieteeseen, etenkin käyttäytymistaloustieteeseen perustuvien koeasetelmien käyttö. Satunnaistetusta kenttäkokeesta onkin sanottu tulleen näyttöperustaisen politiikan ihanne, golden standard.

Kokeilukulttuurissa suhde tietoon ja tietämiseen on yrittäjämäinen.

Vaikka Suomessakin on pyritty ottamaan käyttöön näitä menetelmiä, keskeisempää on ollut kokeiluihin liittyvän kulttuurinmuutoksen omaksuminen. Kokeilukulttuurin keskeinen piirre on rohkeus ja uskallus epäonnistua. Esimerkiksi eduskunnan tulevaisuusvaliokunnan mietinnössä Mahdollistava valtio, kokeileva Suomi todetaan, että ”On uskallettava kokeilla uutta. Päätöksenteon on oltava oppimisprosessi” ja ”Epäonnistuminen on osa oppimisprosessia. Asenne antaa rohkeuden kokeilla ja oppia”.

Kokeilukulttuurissa suhde tietoon ja tietämiseen on yrittäjämäinen. Yrittäjämäinen henkilö ei tiedä, tuleeko kokeilu toimimaan, mutta hän on valmis kokeilemaan. Kuten strateginen johtajuus, tämäkään ei ole tietoa faktoista vaan tietoa siitä, miten opitaan tietämään kokeilujen avulla.
Kokeiluihin perustuva tieto on olemukseltaan epävarmaa. Epävarmuus kuitenkin sopii huonosti politiikkaan, kuten valtionhallinnossa työskentelevä haastateltava toteaa:

Meillä on julkisessa keskustelussa semmoinen vanhan ajan freimaus, että hallitus tietää täydellisesti mitä se haluaa tehdä, täydellisesti tietää reitin sinne ja sitten se vaan johtaa meidät sinne. Jos hallitus ei kykene tähän, se on huono tai epäonnistunut. Ja se on täysin älytön freimi, koska [poliitikot] on ihmisiä, ei ne tiedä kaikkea ja maailma on monimutkainen. Ei kukaan toimittaja tai tutkijakaan tiedä kaikkea mitä pitäisi tehdä. Olisi kiva, jos ymmärrettäisiin julkisessa keskustelussa, että hallitus toimii puutteellisin tiedoin epävarmuuden vallitessa, ja se tekee parhaansa niistä ideologisista lähtökohdista ja poliittisista reunaehdoista mitä sillä on. […] Mutta sen sijaan halutaan vahva hahmo, joka poistaa epävarmuuden maailmasta.

Kokeilujen avulla saatava tieto ei perustu oletukseen, että kunhan päätöksentekijöille annetaan riittävästi laadukasta tietoa politiikkatoimien vaikutuksista, he pystyvät valitsemaan oikeat toimenpiteet tiettyjen yhteiskunnallisten ongelmien ratkaisemiseen. Kokeilukulttuurissa tieto ei ole lopputulos vaan prosessi. Epävarmuutta ei pyritä poistamaan hankkimalla enemmän ja parempaa tietoa, vaan se hyväksytään tiedon ja politiikan perustavanlaatuiseksi elementiksi.

Tiedon monet kasvot

Tiedon ja päätöksenteon suhteista käydään jatkuvaa neuvottelua. Tutkijoiden kriittiset äänet tässä keskustelussa ovat kohdistuneet ainakin kolmeen asiaan.

Ensinnäkin tutkijat ovat moittineet päätöksentekoa tutkimustiedon sivuuttamisesta. Toiseksi tiedonhankinnan menetelmiä on moitittu epätieteellisyydestä, epätarkkuudesta ja siitä, että ne eivät mittaa sitä mitä pitäisi.

Kolmanneksi – ja osin ristiriidassa aiemmin sanottuun – tietoon perustuvan päätöksenteon on väitetty epäpolitisoivan politiikkaa tekemällä poliittisista kamppailuista väittelyä parempien ja huonompien toimenpiteiden välillä eikä arvojen ja ideologioiden välillä.

Kysymys tiedon ja päätöksenteon suhteesta on monimuotoinen. Kyse ei ole vain siitä, missä määrin ja millaisin menetelmin tuotettu tieto vaikuttaa päätöksentekoon, vaan miten tieto ja sen rooli päätöksenteossa ymmärretään. Näyttää siltä, ettei tiedon ja päätöksenteon suhdetta hallitse jokin tietty tiedolle annettu merkitys ja asema tai ”menetelmähierarkia”.

Sen sijaan politiikassa on samanaikaisesti olemassa rinnakkaisia ja osin toistensa kanssa ristiriitaisia tapoja määrittää tieto ja sen rooli. Tieto politiikkavaikutuksista, tieto poliittisena johtajuutena tai yrittäjämäinen lähestymistapa tietoon ovat esimerkkejä erilaisista tavoista hahmottaa tiedon ja päätöksenteon suhde.

Tiedolla on keskeinen rooli poliittisessa päätöksenteossa tapahtuvissa murroksissa. Hallinnon kehittämishankkeissa on harvoin mahdollisuutta pysähtyä pohtimaan sitä, millaisiin käsityksiin maailmasta, politiikasta ja tiedosta päätöksenteon tietopohjan vahvistaminen eri tilanteissa nojaa, vaikka näillä käsityksillä voi olla politiikkaa ja demokratiaa vahvistavia ja heikentäviä vaikutuksia.

Siksi on tärkeää, että konsulttien, johtamisgurujen, virkamiesten, ekonomistien, mikrosimuloijien, ajatushautomoiden, ylikansallisten asiantuntijaorganisaatioiden ja poliitikkojen lisäksi kriittiset yhteiskuntatieteilijät osallistuvat keskusteluun tiedon ja päätöksenteon suhteista.

 

***

Kuvat järjestyksessä: pääkuva ja kaksi ensimmäistä kuvaa Hanne Salonen/ Eduskunta; Markus Spiske/Unsplash; Bernard Hermant / Unsplash