Sukupuolten palkkaero on (työmarkkina)politiikkaa

Sukupuolten väliset palkkaerot eivät ole seurausta vain yksilöiden valinnoista, vaan niitä tuotetaan ja voidaan purkaa poliittisin keinoin. Suomessa tasa-arvopolitiikkaa muotoillaan kolmikantaisissa työryhmissä, joissa työmarkkinajärjestöillä on suuri valta. Vallan kulisseissa toimitaan usein myös tasa-arvopolitiikan tavoitteita vastaan, kirjoittaa Paula Koskinen Sandberg.

Sukupuolten palkkaero on Suomessa noin 16 prosenttia. Ero on kaventunut hitaasti. Sitkeä palkkaero palautetaan julkisessa keskustelussa usein työmarkkinoiden segregaatioon eli siihen, että naiset ja miehet työskentelevät eri aloilla ja eri tehtävissä. Tällöin ajatellaan ongelman ratkeavan, jos erityisesti naiset siirtyvät enenevissä määrin miesvaltaisille aloille. Eri alojen palkkatasoja ei kyseenalaisteta.

Toisaalta ajatellaan myös, että työpaikkatasolla voi esiintyä palkkasyrjintää, jota voisi ehkäistä palkkojen suuremmalla avoimuudella. Palkka-avoimuutta onkin pidetty yhtenä keinona edistää samapalkkaisuutta eli sitä, että samasta ja samanarvoisesta eli yhtä vaativasta työstä maksetaan samaa palkkaa sukupuolesta riippumatta.

Voisiko kahvihuoneen seinältä tai työpaikan intranetistä löytyvä listaus työntekijöiden palkoista sitten auttaa vähentämään palkkasyrjintää? Tammikuussa 2019 sosiaali- ja terveysministeriö asetti kolmikantaisen työryhmän käsittelemään palkka-avoimuutta yhtenä keinona edistää samapalkkaisuutta ja vähentää palkkasyrjintää työpaikoilla.

Suomessa tyypilliseen tapaan kaikki työmarkkinakeskusjärjestöt ovat palkka-avoimuutta selvittävässä työryhmässä edustettuina. Jo helmikuussa erilaisia kantoja edustavat Elinkeinoelämän Keskusliitto EK ja Suomen ammattiliittojen keskusjärjestö SAK olivat julkisuudessa teettämiensä selvitysten kanssa. Selvitysten oli selvästi tarkoitus viedä keskustelua palkka-avoimuudesta järjestöjen haluamaan suuntaan. Erityisesti EK onnistui julkisuuspelissään hyvin, ja suomalainen media uutisoikin siitä, että suomalaiset eivät halua palkkojen avoimuutta.

Palkka-avoimuutta selvittävässä työryhmässä mukana oleminen ei tarkoita, että järjestöt olisivat tavoitteiden takana. EK vastustaa jyrkästi palkka-avoimuutta, kuten se on vastustanut useimpia aikaisempiakin samapalkkaisuuden edistämiseen tähtääviä toimia, joiden muotoiluun on osallistunut. Sama koskee muitakin työnantajajärjestöjä. Myöskään palkansaajajärjestöt eivät aina itsestään selvästi kannata kaikkia tasa-arvopolitiikan toimia. Ne kun saattavat uhata myös palkansaajapuolen edunvalvonnan ydintä eli palkoista sopimista.

Miksi tasa-arvopolitiikkaa työstäviin työryhmiin rutiininomaisesti otetaan mukaan toimijoita, jotka eivät kannata tasa-arvopolitiikan tavoitteita? Kolmikantaisen työskentelyn perinne on Suomessa vahva ja järjestöjen valta politiikan muotoilussa suuri. On erittäin ongelmallista, että toimijat, jotka ovat muodollisesti sitoutuneet samapalkkaisuuden edistämiseen, toimivat usein käytännössä samapalkkaisuustavoitteita vastaan.

Naisten työn aliarvostuksen voidaan nähdä juurtuneen osaksi suomalaista sopimusjärjestelmää

Käytännössä edes sukupuolten palkkaerosta ei ole järjestöjen keskuudessa yksimielisyyttä. Työnantajajärjestöt tyypillisesti esittävät, että sukupuolten palkkaero selittyy sillä, että Suomessa naiset ja miehet työskentelevät eri aloilla ja eri tehtävissä. Tällöin tasa-arvopolitiikan kohteeksi jää vain muutamien prosenttiyksikköjen selittymätön palkkaero.

Kysymys sukupuolten palkkaeroista ei kuitenkaan ole näin yksinkertainen. Naisten työn aliarvostuksen voidaan nähdä juurtuneen osaksi suomalaista sopimusjärjestelmää ja työmarkkinan rakennetta. Tähän ovat eri toimijat, erityisesti työmarkkinajärjestöt, aktiivisesti vaikuttaneet niin menneinä vuosikymmeninä kuin tänä päivänä. Myös nykytoimijat tuottavat ja ylläpitävät tätä aliarvostusta aktiivisesti.

Mistä sukupuolten palkkaerot johtuvat?

Palkkoja ja sukupuolten palkkaeroa tutkitaan monilla tieteenaloilla. Eri tieteenalat lähestyvät ilmiötä eri lähtökohdista ja taustaoletuksista käsin, eri menetelmiä käyttäen. Palkkaeroja ja myös samapalkkaisuutta on tyypillisesti tarkasteltu taloustieteen parissa, taloustieteellisillä menetelmillä ja taustaoletuksilla. Taloustieteelliselle palkkaerojen tutkimukselle tyypillistä on tilastollisten menetelmien hyödyntäminen tavoitteena tutkia, mikä osa palkkaerosta selittyy valituilla muuttujilla ja mikä osa erosta on ns. selittymätöntä palkkaeroa.

Näihin menetelmiin ja niihin liittyviin taustaoletuksiin on suhtauduttu kriittisesti etenkin feministisen taloustieteen piirissä sekä muilla tieteenaloilla. Taloustieteen valtavirralle on tyypillistä ajatella, että markkinat määrittävät palkan ja että palkat perustuvat tuottavuuteen. Yksilöiden taas nähdään tekevän rationaalisia valintoja ja investoivan esimerkiksi inhimilliseen pääomaansa koulutusta ja kokemusta keräämällä.

Taloustieteen tietynlainen määrittelyvalta suhteessa palkkakysymyksiin ja sukupuolten palkkaeroon on ongelmallinen. Taloustieteilijöiden näkemyksiin perustuu esimerkiksi ajatus siitä, että naisten ja miesten työskentely eri aloilla selittää palkkaeron suurimmaksi osaksi. Tällöin ratkaisuna tarjoutuu ennen kaikkea naisten kouluttautuminen miesenemmistöisille aloille. Eri alojen sukupuolittuneet arvostuskysymykset ja eriarvoistava työmarkkinahistoria jäävät tässä näkökannassa pimentoon.

Palkkojen muodostumisella on pitkä yhteiskunnallinen historia.

Palkkojen muodostumisella on pitkä yhteiskunnallinen historia. Sosiologisesta näkökulmasta tarkasteltuna palkkojen voidaan nähdä perustuvan jaettuihin kulttuurisiin ymmärryksiin työn ja sitä tekevän henkilön ”oikeasta paikasta” tehtävien hierarkiassa.

Palkat tuottavat ja heijastavat käsitystämme sosiaalisista kategorioista, kuten sukupuolesta, luokasta ja etnisyydestä. Esimerkiksi julkisen sektorin naisalojen matala palkka on seurausta pitkästä historiallisesta kehityskulusta ja siitä, miten olemme ymmärtäneet naisen roolin perheessä, työssä ja yhteiskunnassa.

Olemme kollegani Milja Saaren kanssa halunneet lisäksi tuoda keskusteluun ajatuksen palkoista poliittisena kysymyksenä. Palkoissa kyse ei ole vain markkinavoimista ja yksilöiden valinnoista eikä myöskään pelkästään sukupuolittuneista arvostuskysymyksistä, vaan keskeisten toimijoiden aktiivisesta tekemisestä ja toimijuudesta palkanmuodostuksessa. Palkkojen poliittisuus viittaa siihen, että niitä muovaavat myös hallitus- ja puoluepolitiikka, talouspolitiikka, työmarkkinapolitiikka sekä esimerkiksi työmarkkinajärjestöjen ja hallituksen väliset valtakamppailut.

Korporatistinen järjestelmä, toimijat ja instituutiot

Korporatistisella järjestelmällä viitataan työmarkkinajärjestelmään ja yhteiskunnallisen päätöksenteon tapaan, jolle tyypillistä on tärkeistä työmarkkinakysymyksistä ja työelämää koskevasta lainsäädännöstä neuvottelu hallituksen, työnantajajärjestöjen ja palkansaajajärjestöjen kesken.

Suomalainen työmarkkinajärjestelmä on perinteisesti ollut vahvan korporatistinen. Työmarkkinajärjestöillä on ollut suuri valta palkkojen ja työn tekemisen ehtojen lisäksi esimerkiksi työelämän lainsäädäntöön, tasa-arvopolitiikkaan, verokysymyksiin ja sosiaalipolitiikkaan. Käytännössä aloitteet näillä kaikilla alueilla ovat tarvinneet kolmikannan hyväksynnän mennäkseen läpi.

Suomessa oli vuosikymmenten ajan tapana neuvotella palkoista ja muista työn tekemisen ehdoista ja sosiaalipolitiikasta niin sanotuissa tulopoliittisissa kokonaisratkaisuissa eli tupoissa. Tupoissa oli varmasti tasa-arvonäkökulmasta myös positiivisia vaikutuksia, kuten palkkakehityksen pitäminen kohtuullisen tasoisena kaikilla aloilla.

Tasa-arvonäkökulmasta on kuitenkin kielteistä, että koska tupot eivät mahdollistaneet eri aloille erilaista palkkakehitystä, ovat ne käytännössä pitäneet naisvaltaiset alat matalapalkkaisempina. Eri alojen väliset palkkaerot ovat juurtuneet syvälle suomalaiseen työehtosopimusjärjestelmään.

Tupot ovat käytännössä pitäneet naisvaltaiset alat matalapalkkaisempina.

Korporatistinen järjestelmä on parhaillaan muutoksessa, eikä sen rooli ole täysin entisellään. Järjestelmän valtaa on murentanut etenkin EK:n vetäytyminen neuvottelutoiminnasta oman ilmoituksensa mukaan pysyvästi. Vahvan työnantajajärjestön vetäytyminen heikentää myös palkansaajakeskusjärjestöjä, joilta puuttuu nyt neuvottelukumppani, ja jotka eivät myöskään enää itse neuvottele palkoista. Työehdoista neuvottelu on näin siirtynyt astetta paikallisemmalle tasolle, liittotasolle.

Erilaisissa politiikkaa muotoilevissa työryhmissä kolmikanta on kuitenkin edelleen voimissaan, ja työmarkkinakeskusjärjestöt ovat niissä edustettuina totuttuun tapaan. Hyvänä esimerkkinä tästä toimii jo mainittu palkka-avoimuutta käsittelevä kolmikantainen työryhmä.

Sukupuolittunut työmarkkina ja sopimusjärjestelmä

Suomessa elää vahvana kertomus tasa-arvosta jo toteutuneena asiantilana. Tämä kertomus peittää alleen voimakkaat sukupuolenmukaiset jaot suomalaisilla työmarkkinoilla. Kaikissa Pohjoismaissa työmarkkinat ovat eriytyneet sukupuolen mukaan, mutta Suomessa nämä jaot esiintyvät erityisen vahvoina.

Naiset työskentelevät tyypillisesti julkisella sektorilla esimerkiksi koulutuksen, sosiaalityön ja terveydenhuollon parissa, miehet yksityisellä sektorilla esimerkiksi vientiteollisuuden ja rakentamisen parissa. Tämän ei välttämättä tarvitsisi tarkoittaa sitä, että miehet ansaitsevat enemmän rahaa kuin naiset. Suomalaisen työmarkkinan sukupuolittuneeseen historiaan ja miesenemmistöisen työn suurempaan arvostukseen yhdistettynä nämä suomalaisen työmarkkinan sukupuolen mukaiset jaot ylläpitävät kuitenkin palkkaeroja.

Kuten useimmissa muissa maissa, myös Suomessa oli vielä 1960-luvulla yleinen käytäntö maksaa naisille pienempää palkkaa kuin miehille – myös samasta työstä. Tämän päivän näkökulmasta tämä kuulostaa eriskummalliselta, mutta aikoinaan kyseessä on täysin normaali, työehtosopimuksiin kirjattu ja valtiovallan tukema käytäntö. Ajateltiin, että mies elättää perheen, ja pidettiin tärkeänä, että hänen palkkansa riittää siihen. Naisen palkan taas katsottiin olevan tarkoitettu vain hänen itsensä elättämiseen tai sitten perheen täydentäväksi toimeentuloksi.

Suomalaisen hyvinvointivaltion rakentaminen ja laajeneminen tapahtuivat aikana, jolloin sukupuolittunut palkkaus oli vielä täysissä voimissaan. Hyvinvointivaltion työ on alusta saakka ollut julkisella sektorilla tehtävää työtä, joka työllisti ja työllistää nimenomaan naisia.

Hyvinvointivaltion kasvuvaihe tarjosi työpaikkoja naisille ajankohtana, jolloin sukupuoleen perustuva palkkaus oli vasta väistymässä virallisista työmarkkinakäytännöistä. Käsitykset naisille sopivasta palkkatasosta naistapaisessa työssä ovat väistämättä vaikuttaneet siihen, minkälaiseksi näiden hyvinvointivaltion ammattiryhmien palkkatasot muodostuivat.

Hieman provokatiivisesti voidaan myös väittää, että hyvinvointivaltio on nojannut ja nojaa edelleen vahvasti naisten tarjoamaan edulliseen työvoimaan.

Miksi palkkaerojen kaventaminen on niin hankalaa?

Samapalkkaisuuden edistäminen ja sukupuolten palkkaerojen kaventaminen on ollut yksi keskeisimmistä tasa-arvopolitiikan osa-alueista jo vuosikymmeniä. Velvollisuus samapalkkaisuuden toteuttamiseen ja sukupuolten palkkaerojen kaventamiseen on kirjattu erinäisiin kansainvälisiin sopimuksiin ja kansalliseen lainsäädäntöön.

Koska velvoite samapalkkaisuuden edistämiseen on niin selkeästi julkilausuttu ja tavoitteella on varsin suuri legitimiteetti, voisi ajatella, että tasa-arvopolitiikalla olisi onnistuttu kaventamaan tehokkaasti sukupuolten palkkaeroa. Toisin on kuitenkin käynyt, ja sukupuolten palkkaero on pysytellyt hyvin pitkään noin 20 prosentin tuntumassa. Viimeisimmät luvut näyttävät 16 prosentin eroa ja antavat pitkästä aikaa aihetta optimismiin.

Syitä palkkaerojen kaventamisen vaikeuteen voi etsiä monesta suunnasta. Voi ajatella, että tasa-arvopolitiikka ja -lainsäädäntö on tällä alueella ollut hieman hampaatonta. Tasa-arvopolitiikka on keskittynyt hyvin vahvasti organisaatiotasoon, kuten palkkausjärjestelmien kehittämiseen, ja näin se on jättänyt vähemmälle huomiolle työmarkkinan sukupuolittuneet jaot. Koko työmarkkinan tasolla tasa-arvopolitiikassa on tähdätty ennen kaikkea segregaation purkuun, jossa ensisijaisesti on pyritty ohjaamaan tyttöjä miesvaltaisille aloille.

Suomalaisessa keskustelussa ei ole suhtauduttu kovinkaan kriittisesti eri alojen palkkatasoihin.

Suomalaisessa keskustelussa ei ole suhtauduttu kovinkaan kriittisesti eri alojen palkkatasoihin eikä keskeisiin toimijoihin palkoista neuvottelijoina. Sen sijaan julkista keskustelua on hallinnut ajatus siitä, että miesten ja naisten palkkaerot selittyvät eri aloilla työskentelyllä ja yksilöiden erilaisilla koulutus- ja ammatinvalinnoilla. Vastuu sukupuolittuneesta rakenteellisesta ongelmasta siirtyy näin yksilölle ja pois keskeisiltä työmarkkinatoimijoilta.

Yksi olennainen syy tasa-arvopolitiikan tehottomuuteen on myös se, että sitä on tehty hallituksen ja työmarkkinajärjestöjen muodostamassa kolmikannassa. Työmarkkinajärjestöillä on ollut suuri valta siihen, minkälaista samapalkkaisuutta edistävää tasa-arvopolitiikkaa Suomessa on saatu voimaan. Niiden kädenjälki näkyy esimerkiksi tasa-arvolaissa, jonka viimeisin 2015 voimaan tullut uudistus vesittyi pahasti kolmikantaisessa työryhmässä.

Esimerkiksi palkkojen vertaaminen yli työehtosopimusrajojen ei tullut osaksi tasa-arvolakia, koska erityisesti työnantajajärjestöt sitä vastustivat. Muutkin keskeiset sisällöt palkkakartoituksen tekemisestä vesittyivät kolmikantaisesti työstettäessä. Laki ei olekaan omiaan auttamaan palkkasyrjinnän tunnistamisessa ja samapalkkaisuuden edistämisessä.

Kansalaisyhteiskunta samapalkkaisuuden asialla

Korporatistiselle järjestelmälle saattaa välillä myös ilmestyä haastajia hieman yllättävältä taholta. Alkuvuodesta 2018 tuli julki, että kolme pääkaupunkiseudun kuntaa oli tehnyt ns. herrasmiessopimuksen siitä, että eivät ala keskenään kilpailla varhaiskasvatuksen opettajista palkkoja nostamalla. Varhaiskasvatuksen opettajista on pääkaupunkiseudulla krooninen pula, ja satoja työpaikkoja on vailla pätevää opettajaa. Tästä huolimatta seudun kunnat olivat päättäneet keskenään sopia, että palkoilla ei kilpailla.

Varhaiskasvatuksen opettajat ovat julkisen sektorin naisenemmistöinen ammattiryhmä, jonka syntyhistoria on naisten kotona palkatta tekemässä työssä, lasten hoitamisessa. Ammattiryhmän matala palkkataso palautuu tähän, vaikka tehtävä edellyttää tällä hetkellä korkeakoulutusta.

Varhaiskasvatuksen opettajien keskimääräinen palkka on suomalaisittain hyvin vaatimaton noin 2 500 euroa, ja alan työehtosopimukseen on kirjattu ammattiryhmän vähimmäispalkaksi noin 2 300 euron palkka. Koska kyseessä on työehtosopimuksen mukainen palkka, on suomalaisella sopimusjärjestelmällä osansa varhaiskasvatuksen opettajien työn alihinnoittelussa.

Palkkakartellipaljastusta seurasi myös tuohtuneen vanhemman perustama sosiaalisen median ryhmä, johon muutamassa päivässä liittyi tuhansia ihmisiä. Tästä ryhmästä tuli sittemmin Ei leikkirahaa -kansanliike, joka tavoittelee palkankorotuksia kaikille naisvaltaisille matalapalkka-aloille.

Alkuinnostuksessa Ei leikkirahaa -kansanliike mobilisoitui nopeasti ja sai paljon medianäkyvyyttä. Kansanliike järjesti keväällä 2018 kaksi mielenosoitusta keväällä 2018 ja toteutti poikkeuksellisen Vaadi palkankorotusta -päivän, jolloin tuhannet varhaiskasvattajat jättivät palkankorotusehdotuksensa samana päivänä. Julkisen painostuksen ja työvoimapulan edessä useat kunnat ovat taipuneet ensimmäisiin palkankorotuksiin.

Kansanliike kertoo tyytymättömyydestä työmarkkinajärjestöihin

Ei leikkirahaa -kansanliikkeen suhde korporatismiin on kiinnostava. Vaikka palkansaajajärjestöjen kanssa onkin tehty yhteistyötä ja liitot ovat myös sponsoroineet kansanliikettä, on liikkeen syntyyn vaikuttanut tietynlainen tyytymättömyys perinteisiin toimijoihin ja niiden saavutuksiin palkkaneuvotteluissa. Liikkeessä on haluttu vaikuttaa palkkoihin suoraan, ohi perinteisten toimijoiden eli korporatistisen järjestelmän. Tähän sisältyy myös jännitteitä.

Toteutuneet palkankorotukset tulevat osin liittojen neuvottelemista järjestelyvaraeristä, jotka olisivat olleet jaossa joka tapauksessa mutta jotka olisi todennäköisesti kohdistettu eri tavalla ilman kansanliikettä. Korotuksista haluavatkin kunnian itselleen sekä kansanliike että perinteiset toimijat.

Selvää kuitenkin on, että nyt tulleet palkankorotukset ovat tulosta siitä, että perinteisiä toimijoita ja luutuneita rakenteita ravisteltiin ja haastettiin onnistuneesti. Kansanliikkeessä haastettiin menestyksekkäästi myös vallitseva käsitys siitä, että palkat muovautuvat markkinaehtoisesti ja perustuvat työn tuottavuuteen. Palkkakartellin ilmitulo havainnollisti hyvin sitä, kuinka palkoissa on kyse myös poliittisesta päätöksenteosta.

***

Teksti perustuu Paula Koskinen Sandbergin tulevaan kirjalukuun ”Korporatistinen järjestelmä ja samapalkkaisuuden politiikka”, joka julkaistaan vuonna 2020 tasa-arvopolitiikan muutosta käsittelevässä kirjassa.

***

Kuvat järjestyksessä:
pääkuva La-Rel Easter, Unsplash
2. kuva: Christian Dubovan, Unsplash
3. kuva: Hallitustunnustelija Juha Sipilä tapasi työmarkkinaosapuolia 4. toukokuuta 2015. Kuva: Hanne Salonen, Eduskunnan kuvapalvelu
4. kuva: Inka Lähteenaro, Ilmiö
5. kuva: Sairaanhoitaja pullottamassa lääkkeitä Helsingin Lastensairaalassa, 1936. Kuva: Pietinen, Museoviraston kuvakokoelmat
6. kuva: Lasten päiväkoti Joutsenossa. Kuva: Matti Poutvaara, Museoviraston kuvakokoelmat
7. kuva: Inka Lähteenaro, Ilmiö